МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: НУЖНА ДВУХУРОВНЕВАЯ СИСТЕМА

— Как вы оцениваете систему территориального деления нашей страны?

— У нас три уровня самоуправления: областной, районный и первичный. Областной уровень представлен шестью областями плюс город Минск, районный уровень — 118 районами и 12 городами с соответствующим статусом и первичный — примерно 1300 советами. Много это или мало?

— А не слишком ли это сложно?

— В Европе трехуровневая система управления есть в странах, где население превышает сорок миллионов человек — это Польша, Испания, Великобритания, Франция, Италия, Германия. Исключение составляет только Бельгия.

Нужна ли такая система Беларуси? Эксперты нашего фонда считают, что это излишне. Во-первых, система громоздкая. Для государства с девятью с половиной миллионами граждан достаточно двухуровневой системы. Во-вторых, первичный уровень — сельские и поселковые советы — носит во многом декоративный характер.

Что касается бюджетного обеспечения, то статистика удручающая. По оценке наших экспертов, если считать исполнительные органы власти тоже местным самоуправлением (хотя по законодательству это не так), то у нас около пятидесяти процентов ресурсов консолидированного бюджета расходуется через местные органы власти. Это европейский показатель. Но если посмотреть, как финансовые потоки распределяются между этими уровнями — областным, районным и первичным, то окажется, что на областном уровне аккумулируется около половины средств, на районном — сорок восемь процентов и только два процента — на первичном. Это в принципе ненормально, потому что первичный уровень ближе всего к людям, по логике, он должен оказывать больше всего услуг.

— Это как раз те самые дороги, колодцы, освещение улиц…

— Да, это обеспечение повседневной жизнедеятельности граждан. И де-факто такую функцию у нас выполняет районный уровень. У нас на самом деле у сельских советов бюджетов нет, у них сметы — то, что из районов выделяют, то они и имеют.

Здесь существует объективный конфликт интересов. Граждане за то, чтобы органы власти были как можно ближе, и это понятно. Второй момент — это история нашей страны и всего бывшего СССР — как только уходит центр, сразу уходит финансирование — школа, библиотека, клуб. И деревня умирает. Третий момент — уровень миграции из села в город просто катастрофический. У нас сегодня соотношение городского и сельского населения 76 / 24. По оценке экспертов ООН, к 2020 году оно будет 80 / 20.

Сегодня у сельсоветов нет финансирования — все, что есть, уходит на содержание аппарата, хотя он там и небольшой. А для граждан важны услуги.

— Двухзвенная система тоже может иметь разный вид. Как вы ее видите?

— Что касается областного уровня — пусть остается, как есть. Существуют проекты, которые предлагают дробление областного уровня до 15 единиц. Но есть рекомендации Совета Европы, чтобы регионы имели семьсот-восемьсот тысяч населения, может, миллион, чтобы там были свои университеты, соответствующая промышленная база…

— То есть все-таки предпочтительнее семь структур?

— Да, по крайней мере, на первом этапе реформы здесь нет смысла что-то менять. Это что касается административно-территориального деления. Что касается компетенции — это другой разговор. Здравоохранение, дороги, региональное развитие — это основные функции, которые можно было бы оставить на областном уровне.

Мы предлагаем объединить районный и первичный уровни. Наши специалисты разработали два варианта такого деления. Один вариант предполагает 183 единицы (мы назвали их «поветы»), а второй — 164. При этом учитывалось порядка тридцати критериев. Основные параметры — десять тысяч населения, численность жителей в центре — не менее трех тысяч, расстояние до центра — не более двадцати пяти километров.

Наши оппоненты говорят, что в реализации такой схемы имеется существенный недостаток. Власть, центр, отдаляется от граждан. Это плохо. Но, с другой стороны, есть объективные обстоятельства, поэтому приходится чем-то жертвовать. Чем заполнить это расстояние, как приблизить услуги? Мы предлагаем создавать сельские администрации. Это не будут выборные органы, это будет назначаемое местное самоуправление.

— Старосты?

— Да, это могут быть как единоличные, так и коллегиальные органы. Тогда этим сельским администрациям делегировались бы некоторые функции, наиболее распространенные, наиболее востребованные. Статистика поможет узнать, за чем чаще всего обращаются люди. По нашим прикидкам, должно быть шестьсот-семьсот сельских администраций на страну. Исходя из целесообразности, можно создать сельские администрации на базе всех сельских советов.

— Хотелось бы затронуть еще два вопроса. Первый — соотношение полномочий: что все-таки должно быть сосредоточено на районном уровне. И второй — какие источники финансирования должны быть закреплены за районным уровнем?

— Тут мы исходим из существования международного документа, он называется «Европейская хартия местного самоуправления» и подписан всеми странами—членами Совета Европы, кроме Беларуси. Эта Хартия построена на принципе дуализма, что означает сочетание интересов граждан и интересов государства. Соответственно, органы местного самоуправления выполняют функции, которые закреплены законами, которые никто другой не выполняет, а также функции, которые государство может делегировать в силу каких-либо причин, например, экономической выгоды. Классический пример — военкоматы. Оборона страны — это не функция самоуправления. Но государство может делегировать эти функции, естественно, выделяя на это средства.

— А сферы здравоохранения, образования?

— Это традиционные функции для местного самоуправления. В двух словах, к ведению самоуправления могут относиться основные сферы публичной деятельности, касающиеся вопросов местного значения; но к ведению самоуправления не могут относиться вопросы обеспечения конституционного строя, территориальной целостности, суверенитета, независимого судопроизводства.

— И все-таки, как разделить полномочия между областным звеном и районным? Сейчас получается, что они дублируют друг друга.

— Что касается собственной компетенции поветовой рады — это формирование и утверждение бюджета, программы социально-экономического развития, установление местных налоговых сборов, управление и распоряжение коммунальной собственностью. Сюда же относятся дошкольные учреждения и организация общего среднего образования, организация первой медицинской помощи в пунктах здравоохранения местного поветового значения, организация отдыха, развитие физической культуры и спорта, занятость населения, развитие агротуризма и фермерских хозяйств, развитие сферы торгового обслуживания (не организация предприятий, а создание условий для развития).

— А каким образом вы планируете организовать обеспечение финансирования такого значительного перечня? Вы ведь не рассчитываете на то, что опять будет перераспределение финансовых потоков из области в поветы?

— Мы не говорим: «Дайте больше денег». Мы говорим: «Оставьте тот уровень, который есть». Это приличный уровень, европейский показатель — 17% от ВВП.

Изменить нужно систему распределения финансовых ресурсов. Сегодня что получается? Снизу собирается, идет наверх, а потом спускается и перераспределяется. Мы говорим о том, что законом должно быть закреплено, какие налоги и сборы и в каком объеме поступают в бюджеты того или иного уровня.

Президент говорил фразу, за которую я готов двумя руками голосовать: все должно быть направлено на конкретного человека. Но послушайте! Как вы планируете реализовать этот тезис, если сегодня местные исполнительные органы никоим образом не зависят от людей? Если советы мы еще избираем якобы, то на исполкомы вообще никакого влияния нет! Вот если бы поставить деятельность исполкомов в зависимость от граждан, тогда было бы немножко по-другому. И это одна из причин, почему надо менять существующую систему.

Посмотреть в полном объеме передачу можно на канале ОГП-ТВ (на сайте ucpb.org).

Специально для «Снплюс» подготовила Анна КРАСУЛИНА